九问PPP的未来

杜涛2021-07-17 20:21

经济兴发网 记者 杜涛 PPP(政府与社会资本合作)起于2014年,历经数年高潮,然后重重跌下。谁都没有想到,PPP的高潮来的如此之快,也没想到,下跌的也如此之快。

从2014年国家层面开始推动PPP到现在为止,形成了15万亿元的投资规模。其实,在PPP的发展前期,其规模扩展迅速,短期内之内就达到了10万亿元的投资规模。之后从高速发展到规范发展,其发展速度逐渐降了下来。

其降速发展的原因在于近几年中央严控地方政府隐性债务问题,地方政府一些不规范操作中,产生了一些超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题。

其实,对于现在PPP发展面临最大的问题是其是否与隐性债务相关,其次便是部门协同的问题。也就是在防范隐性债务的同时如何看待PPP,就当前来看,全盘否定PPP不太可能。而是如何与隐性债务划开界限,并且认为PPP可以以时间换空间,能够有效缓解或者解决隐性债务的问题,在部门协同方面的问题则是需要各个部门之间对于PPP的认知取得共同的看法。

近期,经济兴发网记者采访了多位行业从业者、专家、项目建设者,就当前PPP的的现状以及未来发展所面临的问题进行了总结。

1.国家十四五规划明确要规范有序推进PPP模式,呼声多年的PPP立法一直未见出台,是否能加快PPP立法进程,稳定各方PPP实施的信心与期待?

首先,不止是PPP条例,还有财政部制定的物有所值,财承、操作指南等几个规章制度,在时间到期作废后,都没有出台新的规章制度,现在来看,地方政府在做项目时居然无文可依。

其次,PPP条例以及几个部门规章应该加速出台,首先能能够解决纷争,对于一些PPP项目实施过程中存在的问题指明方向和道路,避免自说自话,有利于PPP项目的规范实施。其次能够避免近几年PPP项目实施过程中出现的问题,在目前PPP发展出现波折的情况下,有利于PPP项目顺利推进。

2.我们需要PPP吗?其存在有必要性吗?

先看看,我们已经有了什么?一个投资额超过15万亿元的市场;累计开工建设项目4,444个、投资额6.9万亿元,落地项目开工率60.5%;拥有发改、财政两个示范项目库;一大批的专家、学者。

当前地方财力紧张,但是地方政府还要促进经济发展,补足基础设施短板,在财力紧张的情况下,进行直接投资只会增加地方财政的压力,而专项债又不能全部覆盖所需。此时PPP就有其存在的必要性。

3.PPP项目是否算隐性债务?会不会给地方政府增加隐性债务?

隐性债务,这四个字,掐住了PPP发展的关键。PPP从高速发展进入低速发展,甚至不少地方进行整顿,都与其涉及隐性债务相关。

甚至不少部委将其认定为高风险业务,比如,3月26日,国资委公众号国资小新公布了关于印发《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》,严控低毛利贸易、金融衍生、PPP等高风险业务,严禁融资性贸易和“空转”“走单”等虚假贸易业务,管住生产经营重大风险点。

2019年的财金10号文也提出规范PPP的发展,存在超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题。

10号文要求,存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同,或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式,由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。对于存在上述项情形,已入库项目应当予以清退,项目形成的财政支出责任,应当认定为地方政府隐性债务,依法依规提请有关部门对相关单位及个人予以严肃问责。

这是否意味着,在上述情形之外的PPP项目,并不算是隐性债务?

当然,这里还有一个很大的问题是就是PPP只是一个工具,地方政府如何使用在于监管,如何监管,如何正确认知PPP还需要各个部门之间达成共识。

4.加强隐性债务管理对PPP是好是坏?

加强防范隐性债务对PPP有好有坏,就当下来看,现在是PPP发展一个相对很好的时期,对已经落地的项目应该好好追踪。若是PPP项目烂尾,也没必要担心,因为烂尾地方政府没有财政支出压力,打破了地方政府刚兑,保底支出的幻觉,逼着PPP走向风险分担。

当下PPP面临的另一个问题是所有的工作都在向着项目是否涉及隐性债务进行博弈,忽视了已经落地项目的全生命周期管理。已经落地的PPP项目项目应该加强后期的管理,允许已经落地的PPP项目平稳运行,以便为未来的推动提供宝贵的经验和数据积累。而且PPP涉及的是公共产品,未来公共服务最大的可能是标准化,有了经验和数据积累,有利于标准的建立。从前端管理项目入库转移到后期项目管理,对已经建成和运行不错的项目上,总结经验、寻找规律,找出PPP和隐性债务的区别,不同,特别是其如何帮助地方政府缓解财政支出压力、提高效率、化解隐性债务。

5.财承问题,各地可支配财力差异巨大,基础设施和公共服务设施建设需求也有很大差异,当前对各地仅能用10%的财承做PPP项目,限制了部分地区的发展,可否考虑在全省范围统筹用好10%的财承额度?

10%财承,主要用于财政项目资本金以及可行性缺口补贴等财政支出,按照一般公共预算的10%为上限。

按照财政部PPP中心的数据::全国2,740个有PPP项目入库的行政区中,2,718个行政区PPP项目合同期内各年度财政承受能力指标值均在10%红线以下。其中2,067个行政区财承占比低于7%预警线,1,584个行政区低于5%;有22个行政区超10%,这些行政区已停止新项目入库。

PPP经过7年的推进,很多地区已经接近的财承10%红线,如果不松绑,很多地区难以继续新上项目,但经过多年的推进,PPP模式已经形成了一系列规范的运作模式,与专项债、EPC+F、EPC+O、投资人+EPC等等变种的建设模式相比,无论是项目的规范实施性,还是对政府隐性负债等方面的控制,还是有一定的优势,因此在防范债务风险的前提下,各地是否可以根据财政支付能力评估,在一定范围内进行松绑,是PPP项目能否进一步加强推进的主要症结。

还有,PPP项目大部分为政府该投资或者政府主导的公益项目和具有经济建设功能的项目,这里若是项目可以自行覆盖成本,那么用银行贷款或者专项债都可以。而不能覆盖成本还是政府应该投资的项目,这样需要PPP投资,可以取得时间换空间,在有限可用的财政资金多

投资几个人民需要的项目,还可以降低地方政府的一次性支出压力。

当前,中国各地可支配财力差异巨大,北上广深和其他东部地区,东部地区和中部,中部和东北以及西部财力差距非常明显,而且基础设施和公共服务设施建设需求也有很大差异,若是,当前对各地仅能用10%的财承做PPP项目,限制了部分地区的发展。

6.PPP项目为什么融资这么难?落地为什么这么慢?

目前管理库内的项目,入库几年一直无法落地,融资难是主要原因之一,从PPP的政策来看,是鼓励民营资本参与PPP项目,但目前有大量PPP项目因社会资本方是民营资本,导致融资难以落地,因此如何能够从顶层设计、金融政策导向、项目评估等方面入手解决融资困难的问题,PPP项目难以推进。

各地PPP项目在推进过程中,项目推进的问题就是前期程序漫长,入库流程长,存在实施机构评审、当地财政评审、省级评审等多环节评审,导致项目推进缓慢,与其他模式相比,时间进度方面不占优,导致很多项目采用特许经营等其他模式实施,因此是否可以进一步简化项目推进流程,谁评审谁负责,避免目前各流程都在评,但最后确没有任何一方担责的窘境。

7.PPP到底能不能和专项债结合?当前部分地方政府专项债券项目,自筹资金压力巨大,可否探索允许地方政府在充分论证的前提下,将部分投资拆分采用PPP模式实施,避免项目成为“烂尾”?

能不能结合?财政部关于政协十三届全国委员会第三次会议第3856号(财政金融类287号)提案答复意见的函提出,研究推进PPP与专项债融合,有助于发挥PPP的治理效益优势和专项债的融资成本优势,解决PPP“项目等资金”和专项债“资金等项目”的问题,对于提高项目投资运营效率、助力稳投资,具有积极意义。但同时,对于两者融合可能带来的风险隐患,也应当给予高度重视。

上述函还提到,本质上PPP与专项债模式“泾渭分明”,可在确保合法合规、做好程序衔接、防控融资风险的基础上,由地方探索实施。

可以看到的是,财政部并未反对将PPP和专项债结合,但是提到的是合法合规。从回答也可以看出,财政部担心的是放大项目融资杠杆,加大财政支出压力和中长期财政风险。

目前有些PPP项目投资大,如高速公路等,当地政府前期筹集项目资本金困难,专项债能否与PPP项目相结合,通过资金结合,发挥更优的效率。财政部的政策和两办文件规定专项债资金是可以做项目资本金,只要不超过当年发债总额的25%,但是否可以能做PPP项目的项目资本金,各地政府部门的尺度掌握不一,有些地区规定采用PPP模式实施的项目就不允许申报专项债,但也有部分地区曝出有类似成功案例,因此建议在结合专项债绩效考核的大背景下,能够将结合通道及政策进一步明确。

还有就是PPP和专项债结合,并不是将专项债的资金用于PPP,而是项目的分拆,项目分为AB,专项债+PPP,各自保持其独立性。分别做PPP和专项债券,且资产严格区分开、项目收益区分开(用于偿还专项债券的专项收入纳入财政专户管理、纳入PPP项目公司使用者付费的由项目公司收取),这种情况下是否可以操作?

这种情况下,可以解决一些问题,比如专项债的额度太小,不能全部覆盖成本的问题,还能减轻地方政府的支出压力。

其实,没有完美无缺的政策,要看到政策的时代特点和当前的有效性也就是长处,将其有效的利用起来。

8.PPP项目多为公益性项目,价格机制一定程度上已成为扼住PPP项目发展的重要因素,能否按照社会资本方盈利而不暴利的原则积极而稳妥地推动公用事业和公共服务的价格机制改革,调动社会资本参与积极性,并有效减少政府补贴?

调整价格对于PPP来说,就是从政府补贴向使用者付费方向转化。不过看到了政策和趋势性的变化,今年国家发改委出台了《关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》,拉开了推动能源价格、水资源价格和公共服务价格改革的序幕。

但是,公共产品和服务的价格比较敏感,调整价格需要各地拿出实际行动来,不段完善价格调整机制,形成基础设施和公共服务领域科学的价格制定与调整机制。如此以来,有利于减少政府补贴,让政府把有限的资金用在刀刃上,更好的为民众提供公共服务。

对于PPP项目来说,价格调整是否重要,从收入端来说,可以有效的减少财政支出,但是从初心去讲,价格上涨也不是很合适,做PPP是希望在原来价格空间内公共服务的有效提高,若是因为做PPP而让公共服务涨价,那也就没必要做PPP。

9.有进有出才是一个正常的投资模式,Reits的出现似乎给不少的投资模式带来了退出的机会,这样会有利于PPP的市场再次发展吗?

其实,Reits的出现,非常有利于盘活存量资产,使得社会资本能更快回收资金,把资金用于新的基础设施建设,有利于促进形成投资良性循环。Reits的不断发展,为稳定社会资本投资PPP的信心提供了坚实基础,也为PPP项目的规范推进带来了更多的资金。

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财税与环保新闻部主任
长期关注宏观经济,财政、货币政策领域。主要关注财税、金融、审计、环保、PPP、大工业等相关方向。