2022年的PPP,会走向何方?

杜涛2021-11-11 13:50

经济兴发网 记者 杜涛 根据财政部PPP(政府与社会资本合作)中心数据显示,截止2021年3季度,2021年新入库项目442个、投资额9,165亿元,同比减少4,380亿元、下降32.3%;签约落地项目437个、投资额9,929亿元,同比增加310亿元、增长3.2%;开工建设项目358个、投资额5,881亿元,同比减少379亿元、下降6.1%。根据数据来看, PPP项目的市场热度2021年相较于2020年有所下滑。

备受关注的PPP条例一直未能出台,而行业依托的数份规章制度也因为时间到期之后,未在出台新的政策,这也导致PPP呈现一种未有规章条例可依的状态,在此情况之下,2022年的PPP,将会继续下滑还是会反弹?亦或消失?

11月11日,中建政研集团董事长梁舰对经济兴发网表示,当前PPP项目明显处于增量缩减,消化存量阶段。随着多数PPP项目建成,现阶段将逐步进入运营付费阶段。

梁舰判断,2022年及以后,PPP模式作为地方政府投融资市场化手段,将稳定成为一种常态化的投融资工具。若2022年没有国家层面的政策刺激,PPP项目大概率依然会,处于增量缩减,消化存量阶段。若2022年PPP条例、PPP操作指引、PPP财政承受能力论证、PPP物有所值指引等政策“靴子”可以落地,将对PPP市场起到极大的提振作用,地方政府对于PPP的热情的逐步复苏。

地方政府的选择

在疫情影响的当下,地方政府急需在稳投资的基础上,进一步扩大固定资产投资。从2019年、2020年、2021年来看,地方政府在投融资模式的选择上,优先选择政府债券模式(包括:一般债和专项债)。

梁舰分析,因为债券资金可以在短期内实现固定资产投资效益。同时,疫情期间部分地方政府随着中央转移支付,或者专项资金的倾斜,更多的也会选择采用预算内直接投资模式实施项目。

现阶段,PPP模式也作为政府投融资传统手段,用于稳定政府方固定资产投资。全国各省份对于PPP模式的选择呈现出明显的差异化特征。

梁舰告诉记者,现在部分省份地方政府,例如:广西等省份,将PPP模式作为政府首选的政府投融资工具,也有部分省份因为PPP模式的繁琐性,将PPP模式作为备选方式,从省级入库层面,严格把关。同时,各层级政府对PPP模式的态度不一,相较于市级政府,区县级政府由于经济体量的限制,会优先考虑采用PPP模式策划项目。

财政部PPP中心数据显示,2021年三季度,新入库项目投资额前五位是广西1,180亿元、甘肃442亿元、贵州239亿元、江西199亿元、河北165亿元。2021年新入库项目投资额前五位是广西2,093亿元、四川843亿元、重庆814亿元、江西606亿元、甘肃562亿元。根据数据来看,PPP项目只是在全国局部省份呈现多点开花的局面。

现阶段PPP模式作为一种常态化的政府投融资模式,地方政府总体来说,依然是以政策为导向决定对其的态度。从现阶段PPP模式只是在局部省份多点开花可以发现,背后也是有上级地方政府政策引导,下级政府才有主动推进的热度,从2014年开始大热的PPP也离不开当时主管部门的连续政策推动。

梁舰觉得,从当前PPP模式初步复苏的状态下来看,地方政府没有动力的原因可能包括三个方面:一是以往推进失败的PPP项目,影响推进信心。二是落地PPP项目出现诸多问题,例如:融资困难、投资变化、进度缓慢、政府付费困难等,加剧来地方政府谨慎心里。三是以央企、省属国企为主的社会资本对PPP投资的认识逐步回归理性,在投资风险把控上更为谨慎。四是项目融资困难,国字头公司担保难过会,上市民企抵押担保不足,资本金到了也融不了资。

从2017年起,国资委就多次强调重视PPP的风险,在2021年更是点名PPP为高风险业务。2021年3月26日,国资委公众号国资小新公布了关于印发《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》中明确提出,严控低毛利贸易、金融衍生、PPP等高风险业务,严禁融资性贸易和“空转”“走单”等虚假贸易业务,管住生产经营重大风险点。

趋势

那么,2022年,甚至未来几年,PPP前途如何?

从地方财力来看,地方政府还有推动PPP的空空间。根据财政部PPP中心数据显示,截至2021年9月末,储备清单项目累计3,466个、投资额3.9万亿元。2022年各地可以消化存量项目体量依然很大。全国2,758个有PPP项目入库的行政区中,2,716个行政区PPP项目合同期内各年度财政承受能力指标值均在10%红线以下。其中1,984个行政区财承占比低于7%预警线,1,525个行政区低于5%。

梁舰告诉记者,可以看出,2022年及以后,各地地方政府实施PPP项目的财承空间依然有潜力。但是,匹配到地方政府的一般性公共预算收入,衡量地方政府实际可支付能力的条件下,全国多数地区没有能力承担PPP项目的实际支出责任。

梁舰判断,2022年及以后,PPP模式作为地方政府投融资市场化手段,将稳定成为一种常态化的投融资工具。若2022年没有国家层面的政策刺激,PPP项目大概率依然会,处于增量缩减,消化存量阶段。若2022年PPP条例、PPP操作指引、PPP财政承受能力论证、PPP物有所值指引等政策“靴子”可以落地,将对PPP市场起到极大的提振作用,地方政府对于PPP的热情的逐步复苏。

梁舰进一步解释,疫情影响下,短期内可以靠传统基建公建稳定并适度拉动经济。但是,我国经济需要向高质量可持续方面转型,政府投融资手段就必须要进一步以市场为导向。同时,PPP模式也急需要模式创新,真正可以通过PPP模式发挥社会资本在公共产品供给方面提质增效的作用。其中,尤其以PPP模式推进综合开发类项目,是需要市场去摸索并创新的方面,以此有效补充当前我国地方政府对于大体量投资项目投资融资模式的空白。如何以市场为导向,更好的在现行PPP的体制机制下,利用好PPP模式的政策优势,推动大投资体量综合开发类项目的实施急需破局。

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财税与环保新闻部主任
长期关注宏观经济,财政、货币政策领域。主要关注财税、金融、审计、环保、PPP、大工业等相关方向。