切实加强国有资产财政体系建设

王永利2021-11-20 10:05

王永利/文

新中国成立之后,特别是完成工商业社会主义改造之后,我国推行高度公有、高度计划经济体制,其中国有资产成为全社会资产的主体。改革开放后,计划经济加快向市场经济转化,在公有制之外,其他所有制经济加快发展,但公有制仍是主体。

1997年党的十五大明确提出:“公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度”。这就决定了我国必然存在分布广泛、规模庞大、意义重大的国有资产,需要明确规则、真实反映、加强监管、有效利用。

但由于种种原因,即使对已经货币化的国有资产和负债,由于反映和监督一直存在责任部门不清晰,核算与管理规则不健全,报告及审批制度不规范,致使国有资产底数不够清楚、实际变化难以明晰、监督信息不够充分、监督管理难以到位。至于尚未货币化的国有资产,特别是自然资源性国有资产,更是缺乏足够的反映监督。这使得国有资产难免存在不当流失、效益发挥不够理想等诸多问题。

早在2005年,笔者就撰写论文呼吁:必须加强中国特色社会主义双重财政体系建设,即在改进和加强国家公共收支财政(公共财政)体系建设的同时,必须切实加快加强国有资产财政(国家财务)体系建设,要像企业财务一样,切实加强国有资产总量与结构变化及其效益产出情况的反映与监督;国有资产财政体系是中国特色社会主义基本经济制度所决定的、中国财政体系不可忽略的重要内容与特色所在;国有资产的利用变现也是政府收入的重要来源,国有资产财政与公共收支财政存在密切关系,需要统筹把握与综合分析。但遗憾的是,国有资产财政体系建设的提出并不容易得到认可,实际推行也迟迟难以启动。

令人欣喜的是,2017年党的十八届三中全会明确提出,要加强人民代表大会对国有资产的监督职能。2017年12月30日,中共中央印发了《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》。意见明确规定,国务院每年向全国人大常委会报告国有资产管理情况,并对报告框架、报告重点、审议程序、审议重点、组织保障等提出了具体要求。这是党中央加强人大国有资产监督职能的重要决策部署,是党和国家加强国有资产管理和治理的重要基础工作,对于巩固和发展中国特色社会主义基本经济制度、管好人民共同财富、加强人大依法履职等,具有非常重要的意义。

其中,一般企业国有资产、金融企业国有资产管理情况报告重点是:总体资产负债,国有资本投向、布局和风险控制,国有企业改革,国有资产监管,国有资产处置和收益分配,境外投资形成的资产,企业高级管理人员薪酬等情况;行政事业性国有资产管理情况报告重点是:资产负债总量,相关管理制度建立和实施,资产配置、使用、处置和效益,推进管理体制机制改革等情况。

国有自然资源管理情况报告重点是:自然资源总量,优化国土空间开发格局、改善生态环境质量、推进生态文明等相关重大制度建设,自然资源保护与利用等情况。

国有资产管理情况报告的审议重点包括:(1)贯彻落实党中央有关国有资产重大决策部署和方针政策情况;(2)有关法律实施情况;(3)全国人大常委会有关审议意见和决议落实情况;(4)完善国有资产管理体制,落实党中央有关国有资产和国有企业改革方案情况;(5)国有资本服务于国家战略目标,提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支撑科技进步、保障国家安全等情况;(6)国有资本保值增值,防止国有资产流失制度的建立和完善,国有企业兼并重组、破产清算等国有资产处置以及国有资产收益分配情况;(7)推进绿色发展和生态文明建设情况;(8)有关审计查出问题整改情况;(9)其他与国有资产管理有关的重要情况。

2019年4月,全国人大常委会通过了《十三届全国人大常委会贯彻落实<中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见>五年规划(2018-2022)》,明确将经过5年努力,全面摸清国有资产家底,理清国有资产管理体制机制,建立健全国有资产管理情况报告和监督制度,为向全国人民交出国有资产“明白账”、“放心账”奠定坚实基础。

根据相关要求,国务院向全国人大报告国有资产管理情况从2018年开始逐年进行,全国人大常委会审议通过后,会将主要情况发布公告。近3年的主要数据见下表:

从全国人大披露的2018年以来国务院关于年度国有资产管理情况综合报告来看,总体上保持连续性并不断细化和完善,是非常难得、值得肯定的,但也还存在着一些值得关注和改进的地方:

一是一般企业、金融企业以及行政事业单位国有资产总额减去国有负债总额后的余额远远大于(而不是等于)国有资本权益或净资产规模。这不符合“资产与负债及权益平衡”的一般原则,可能存在相互之间的投资在汇总时进行了抵扣的情况。当然,如果是这样,那么国有资产和负债在汇总时也应该进行必要的调整。

二是国有自然资源资产的统计还存在不够及时和准确的问题。其中,因2019年报告前第三次全国国土调查工作尚未完成,所以2019年报告的全国国有土地、国有森林、草地总面积仍为截至2018年底数据,分别为50552.7万公顷(75.8亿亩)、8436.6万公顷(12.7亿亩)、28603.3万公顷(42.9亿亩)。2019年报告全国水资源总量29041.0亿立方米,内水和领海面积38万平方公里。

2020年报告的情况为:“截至2020年底,全国国有土地总面积52333.8万公顷(785006.9万亩)。其中,国有建设用地1760.6万公顷、国有耕地1957.2万公顷、国有园地238.7万公顷、国有林地 11284.1万公顷、国有草地19733.4万公顷、国有湿地2182.7万公顷。根据《联合国海洋法公约》有关规定和我国主张,管辖海域面积约300万平方千米。2020年,全国水资源总量31605.2亿立方米。”显然这在口径上与前两年发生了变化,尽管内容更丰富,但并未按新的口径对前两年数据进行调整,难以进行准确对比分析,而且“国有耕地1957.2万公顷”的数字太小,肯定存在错误!

三是年度报告中只有当年数据,不像企业年度财务报告那样,展示最近二至三年的数据,更便于看出其同比变化情况。这也可能是前述一些问题没有得到及时发现的部分原因。

更重要的是,目前国有资产管理情况报告是单独进行的,远未像公共收支财政预算和执行情况那样得到足够重视与严格审查,而且不是与公共收支财政一起提交全国人大统筹审议,割裂了二者的联系。实际上,应该将国有资产管理纳入中国特色社会主义双重财政体系建设统筹推进,切实加强国有资产财政体系建设,并充分揭示国有资产变化与公共收支变化的关系,将国有资产管理原则、国家公共收支预算以及二者实际执行情况一并报全国人大进行审批。

(作者为深圳海王集团首席经济学家、中国银行前副行长)

 

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王永利,经济学博士,深圳海王集团首席经济学家、全药网科技有限公司执行总裁。 曾任中国银行副行长、执行董事,Swift首任中国大陆董事,乐视控股高级副总裁、乐视金融CEO,中国国际期货有限公司副董事长。 对货币金融、财务会计、风险管理、外汇储备、人民币国际化、期货及衍生品、金融监管体系、互联网金融、数字币与区块链等,有深入研究,具有丰富的实践经验和理论造诣。