启动美国:“创新国家”的“狭窄走廊”

刘军2021-11-29 10:22

刘军/文 2021年11月15日,美国总统拜登在白宫签署总额1.2万亿美元的跨党派基础设施投资法案。拜登称,基建法案将使美国更好地与其他国家(主要是指中国)争夺21世纪新兴产业的主导地位,希望“这是美国开始赢得21世纪竞争的一刻”。

同样是2021年11月15日,美国国立卫生研究院(NIH)表示,正与疫苗开发商莫德纳(Moderna)就新冠疫苗专利纠纷展开讨论,期望获得该疫苗专利所有权。NIH称该机构三位科学家参与了新冠疫苗 mRNA-1273的序列设计,希望获得疫苗专利所有权。但莫德纳声称,疫苗使用的 mRNA序列是用公司的技术选取,NIH并未参与其中。NIH表示,审查已经确定,NIH的科学家应被列为疫苗发明者。莫德纳目前提议与美国政府分享其新冠疫苗专利所有权,以解决争端。

这两则新闻,都能够在麻省理工学院学者乔纳森·格鲁伯和西蒙·约翰逊的著作《美国创新简史》(中信出版社2021年5月出版)一书中获得回响。该著英文原著2019年4月出版,名为《启动美国:科学突破如何重振经济增长和美国梦》(Jump-starting America:how break-throughsciencecanreviveeconomicgrowthandtheAmericandream)。

两位作者在该书中的核心观点是,美国联邦政府对基础科技研发 (R&D)的公共投资,不仅造就了二战后三十年中的共享繁荣与科技领先,而且对美国的未来至关重要。美国应该加大对于科技等基础设施的公共投资,以重振美国经济,恢复全球领先的科技竞争力,奠定美国人民平等、共享的持续繁荣的根基。

格鲁伯和约翰逊在该书中指出,美国政府大规模的科技研发投资,曾经帮助美国赢得了第二次世界大战,催生了塑造当代世界的先进科技,促成了战后三十年间的经济高速增长和共享繁荣。

帮助美国赢得二战最终胜利的研发原子弹的“曼哈顿计划”,人们耳熟能详。但两位作者认为,赢得战争更根本的原因,是提出“科学:无尽的边疆”一说的范尼瓦·布什受托成立国防研究委员会(NationalDefenseResearchCom-mittee,NDRC),将联邦政府、大学和私营企业联合起来,开发雷达、高性能飞机和水陆两栖卡车(在诺曼底登陆时发挥重要作用)。

这些服务于战争的创新,连同战后美国联邦政府资助的其他创新及其副产品——晶体管、新型药品、数字计算机、喷气式飞机和卫星等——为美国乃至全世界的消费者带来了广泛的福利。同时,战后企业需要更熟练的劳动力,这些工人能够利用《退伍军人权利法案》获得大学教育。美国政府成功地促进了劳动力和生产工具的供应,造就了战后的经济繁荣。

从1940年到1960年代中期,美国政府对研发的支持稳步上升,在顶峰时期,约占美国年度GDP的2%,相当于现在每年4000亿美元。这些投资不仅促成了重要的科学技术突破,而且壮大了中产阶级。美国中等家庭收入从1947年到1970年翻了一番。到20世纪70年代早期,国内生产总值每年增长近4%。

但美国对基础科学的支持随后减弱,政府在非国防研发上的支出从1964年占GDP2%的峰值,下降到今天的0.7%,相当于每年少了2400亿美元。在过去五十年里,美国研发支出占GDP的百分比基本保持不变,其中,私营部门的研发投入在增加,而政府研发投入却在下降。

两位作者指出,正是在研发方面的公共投资,解释了为什么当今美国高科技公司与外国同行相比仍处于主导地位。今天的每一个科技巨头,其实都站在联邦政府研发投资的肩膀上。对科学研究的公共投资有益于整个社会,但私营部门不能或不愿承担它们的成本——因为搭便车难题、产权制度对失败的限制、专利的保护期限太短、以及风险投资无法穿越长期无利润的“死亡之谷”等原因。美国政府必须在基础研究方面投入足够的资金,不能指望私营部门在这方面进行最佳投资——私营企业在研发方面的投资在大多数情况下都低于社会最优。

格鲁伯和约翰逊指出,自上世纪70年代以来,美国家庭收入中值仅增长了20%,而且大部分增长集中在东西海岸的大城市。美国面临着经济增速放缓、地区\阶层收入差距增大、科技创新不足、国际竞争激烈的困境,美国政府需要重启大规模的科技研发投资,以催生塑造未来的前沿科技,创造数百万新的就业机会、造就新的科技中心,从而重振美国经济。

两位作者指出,美国联邦政府可以采用他们所谓的“技术中心指数系统”的方法,选择那些人口、教育机构和生活质量的支持率足够高、服务水平较低的大都市地区,将它们建成为新的科技中心——不要仅仅是剑桥或帕洛阿尔托,还可以是纽约的罗切斯特(排名第一),俄亥俄州的代顿(第19),俄勒冈州的尤金(第78位)或新泽西州的哈蒙德顿(第102位)。他们乐观地估计,美国联邦政府每年对基础研究投入1000亿美元,足以推动美国“回到世界领先地位”。

美国创新简史

美国创新简史
作者: 乔纳森·格鲁伯/西蒙·约翰逊
出版社: 中信出版集团
出版时间: 2021-4

《启动美国》英文版于2019年4月出版后,欧美学术界和主流媒体均予以高度评价。比如,两位作者的同事、《国家为什么会失败》一书的作者达伦·阿西莫格鲁认为,《启动美国》一书呼吁政府鼓励地方集群的创新,并帮助经济恢复为普通美国人创造好的就业机会,是一本“必读书”。

2014年的诺贝尔经济学奖得主、法国经济学者让·梯若尔认为,该书展示了政府在促进创新的同时,可以避免“产业政策”“任人唯亲”或“徒糜公帑”的陷阱——问题不在于要不要产业政策,而在于如何提供“好产业政策”。该书讲述的美国国防部高级研究计划局(DARPA)、美国国家航空航天局(NASA)、美国国家卫生研究院(NIH)或美国国家科学基金会(NSF)的案例,就为“好产业政策”提供了典范。

当然,也有评论者指出,两位作者所谓加强政府对科技的资助、造就更多优质高薪的岗位的建议,对于美国来说,并不是新鲜的“产业政策”建议。

比如,奥巴马在2011年的国情咨文中就明确强调:“自由企业制度驱动着创新,但是由于公司投资基础研究并不总是有利可图。在历史上,美国政府向一流的科学家和发明家提供了必需的支持。这些支持种下了互联网的种子,帮助制造出计算机芯片和全球定位仪等——从制造业到零售业的好工作,都来自于这些突破”。

自20世纪80年代以来,美国政府制定和颁布了多部产业创新法案,旨在激励技术创新:1980年《史蒂文森一怀德勒技术创新法案》和《拜耶一杜尔专利商标法案》;1982年《小企业创新法案》;1986年《联邦技术转移法案》;1989年《国家竞争力技术转移法案》;1992年《小企业研发强化法案》;1993年《美国技术创新政策》;1996年《国家技术转让与促进法案》;2000年《技术转让商业化法案》;2004年《创新美国:在竞争与变化的世界中繁荣》和《为了21世纪的科学》;2008年《空间力量计划》;2009年《复苏与再投资法案》和《美国创新战略:推动可持续增长和高品质就业》;2010年《小企业就业法案》;2011年《美国发明法案》和《美国创新战略:确保经济增长与繁荣》;2014年《美国创新法案》;2015年《美国创新战略》;等等。

美国历届政府始终重视以技术创新为主导的产业政策。里根时期主要通过立法扶植中小企业创新;克林顿时期大力宣传科技创新对国家繁荣和经济增长的意义;小布什时期强调反恐与保护国家安全的“以军带民、以民促军”的科技创新战略取向;奥巴马时期,在金融危机冲击下,以科技创新为动力推动美国经济复苏;特朗普时期,则是支持制造业回归,试图将流向海外的制造业就业岗位重新带回美国国内。

人们一度相信所谓自由市场的“神话”,认为欧美发达国家是自由市场作用的结果,政府在这一过程中仅仅起到“守夜人”的作用。流行的经济学理论认为,政府仅仅能扮演市场失灵的“修理者”角色,以弥补市场自身的缺陷和盲点。但长期以来,美国政府精心设计规划产业发展路径,并通过各种法案支持和引导产业创新沿着规划的道路发展。因此,布洛克、马祖卡托等人将美国政府称为“隐形的发展型政府”(HiddenDevelopmentalState)或“企业型政府”(创新国家)(EntrepreneurialSate),而不是哈耶克所说的“守夜人政府”。

格鲁伯和约翰逊对于“美国创新简史”的回顾,不仅触及了美国产业政策优劣、成败的辩论,而且揭示了美国“有限政府”与“有为政府”、消极被动的“守夜人国家”与积极主动的“创新国家”之间冲突的张力与微妙的平衡。

从宏观的角度来看,格鲁伯、约翰逊的《美国创新简史》,与马祖卡托的《创新国家》《重思资本主义》以及阿西莫格鲁的近作一样,都是对于当代西方资本主义新近困境的更细致、更深入的反思。

2021年3月,阿西莫格鲁发表文章《再造后新冠的世界》同样指出,自上世纪80年代以来,欧美发达国家经济增长的共享程度大大降低,收入不平等现象加重,优质、高薪、稳定的工作大量消失,引发了左翼和右翼的抗议。全球化和自动化,造成了不平等现象加剧,而方兴未艾的人工智能,可能会进一步造成低教育水平、低劳动技能的工人失业,加剧社会的收入不平等现象。

阿西莫格鲁同格鲁伯、约翰逊一样,认为当前需要通过政府政策的监管、干预和引导,加强对劳动力的教育培训,增大科技基础投资,以提高经济增长率,提高更多的优质、高薪的工作岗位,以缩小地区、阶层之间的收入差距,恢复共享增长。他很清楚,过分强调国家\政府的监管作用,最具挑战性的反对来自于政治。哈耶克就认为“福利国家”之类的行政国家,将走向极权,摧毁社会及其自由。但是,自由和民主并没有让英国、瑞典等国家的福利政策被压制。相反,通过确保社会安全网,福利国家体系为个人自由的繁荣创造了更大的机会。

因此,阿西莫格鲁认为,英国、北欧等国家的福利体制没有威胁到自由和民主,根本原因在于其“社会民主政治”的发展。社会民主主义使得政府致力于提高劳动力的教育水平,投资于科技等基础设施,不断通过科技创新和劳动力培育,创造出更多高薪、优质的工作岗位,维持“共享繁荣”。

在《狭窄的走廊》一书中,阿西莫格鲁(与合著者詹姆斯·罗宾逊)指出,通往自由的通道是狭窄的,只有通过国家和社会之间持续的参与、互动,才能保持开放。民主和自由的最佳保障,不是宪法或三权分立设计,而是社会动员,即在国家和社会之间取得平衡,将国家\政府置于自由繁荣、国家和社会可以共同获得力量和能力的“狭窄走廊”中。当需要赋予政府更多的权力进行干预和监管,当需要国家承担更大的责任时,就需要保障更多的民主深化和社会动员,以便在“有限政府”与“有为政府”、“守夜人国家”与“创新国家”的微妙互动中,维护自由与民主。

阿西莫格鲁指出,社会动员能否在书写历史的新篇章中发挥作用,仍是一个悬而未决的问题。因为新的数字技术也在削弱民主,以AI为动力的社交媒体“投喂”,同样会制造出不利于民主运转的障碍,造成政治参与的减弱或无效。今天,人民并无完全之策,能拥有强大的工具以控制国家,但是,“我们还没有奢侈到不去尝试一下”。

阿西莫格鲁饱含“社会民主”色彩的政策呼吁,可以说在拜登的“重建更好的未来”法案(BuildBackBetterAct,BBB)中得到了呼应。11月19日,尽管面临共和党的全面反对,美国众议院仍以220-213票的微弱优势通过了BBB法案,在未来十年中将投入约2万亿美元以扩大美国社会保障网络,应对气候变化,减轻中产阶级家庭育儿负担,加强高等教育和劳动力发展等。

相比较而言,格鲁伯和约翰逊在《美国创新简史》中的政策建议——正如有评论者所说——少了几分党派分歧的色彩,显得更为温和和中立。但是,赋予国家更大的权力和责任,同时保持市场的活力和社会的自主性,在“守夜人国家”与“创新国家”的“狭窄走廊”中,勉力保持微妙的平衡,也是一个不小的挑战。BBB法案究竟能走多远,值得我们保持持续地兴发!