从结构性改革到结构政策

陈小亮2022-01-08 11:22

陈小亮/文 2021年中央经济工作会议于12月8日至10日顺利举行,会议对2021年经济工作和当前经济形势进行了总结,并对2022年经济工作进行了部署。会议要求,2022年经济工作“要稳字当头、稳中求进,各地区各部门要担负起稳定宏观经济的责任,各方面要积极推出有利于经济稳定的政策,政策发力适当靠前”。

为此,会议专门部署了宏观政策、微观政策、结构政策、科技政策、改革开放政策、区域政策、社会政策等七大类经济政策在2022年的工作重点。其中,“结构政策”这一概念自12月6日中央政治局会议首次提出之后,在中央经济工作会议上再次加以强调,从而引发了各界关注。会议要求,2022年“结构政策要着力畅通国民经济循环”,具体而言要“深化供给侧结构性改革”,“提升制造业核心竞争力”,“加快形成内外联通、安全高效的物流网络”,“加快数字化改造,促进传统产业升级”,“因城施策促进房地产业良性循环和健康发展”等。

虽然“结构政策”这一概念最近才出现在中央重要会议和文件中,但是此前的中央会议和文件中曾经出现过两个相似概念,分别是结构性改革和结构性政策。关于结构性改革,2015年以来的政府工作报告、中央经济工作会议和十九大报告频频提及,并且以供给侧改革为主线。其核心在于,采取改革的办法,运用市场化、法治化手段,推进“三去一降一补”等重要工作,增强微观主体活力,提升产业链水平,畅通国民经济循环,从而推动经济实现高质量发展。

关于结构性政策,曾先后出现在2017年和2018年的中央经济工作会议中,其内涵与结构性改革较为一致,旨在向改革要动力,增强企业等微观主体活力,从而推动经济实现高质量发展。与结构性改革和结构性政策相比,结构政策的内涵更丰富,定位更清晰。从内涵来看,结构政策不再局限于供给侧改革等结构性改革,而是进一步包括了“启动一批产业基础再造工程项目”,“加快形成内外联通、安全高效的物流网络”,“加快数字化改造”,“加快发展长租房市场,推进保障性住房建设”等更为丰富的政策举措,有助于从更广阔的范畴优化我国的经济结构。从定位来看,结构政策已经被视为一类重要的经济政策,并且与稳定政策(主要包括货币政策和财政政策等)居于并列地位。

中央日益重视结构政策并将其作为一类重要的经济政策加以使用具有重要意义和价值。一是,经济结构失衡问题日益影响到我国的经济发展与国民经济循环,亟需使用结构政策优化各类经济结构。改革开放以来的40多年间,中国在实现经济高速发展的同时,也出现了总需求结构、供给结构、债务结构、收入分配结构、产业结构等多种经济结构失衡的问题。

经济结构失衡导致了增长动力不足、居民消费低迷、资金脱实向虚等问题,阻碍了经济的可持续发展与国民经济循环的畅通,需要予以优化和调整。二是,各类经济结构失衡阻碍了货币政策与财政政策的传导,导致宏观调控效率下降,亟需使用结构政策优化各类经济结构进而提高宏观调控效率。

就货币政策而言,供给结构和收入分配结构等方面的经济结构失衡问题导致企业投资意愿和居民消费意愿低迷,即便央行释放资金给企业和居民家庭,他们也不愿意用于实体经济投资和消费,而将其中相当一部分用于投资性和投机性活动,从而导致货币政策难以带动企业投资和居民消费。就财政政策而言,由于民间投资面临玻璃门、弹簧门等结构性障碍而难以进入第三产业,再加上教育、医疗和社会保障体系不够完善,居民预防性储蓄动机较强,从而导致积极财政政策难以带动民间投资和居民消费。结构政策有助于优化经济结构,消除货币政策和财政政策传导过程中的障碍,从而提高宏观调控效率。

在提出结构政策这个概念之后,随之而来的重要问题是,如何才能有效实施结构政策,从而优化经济结构呢?回顾历史可知,虽然此前中央会议和文件中没有使用结构政策的概念,但是中央从1986年的“七五”计划就开始注重调结构,经历了30多年时间后,总需求失衡等各类经济结构失衡问题仍然没有得到很好地解决。

笔者认为,之所以此前调结构措施的效果欠佳,主要有两方面原因。一是,某一时点只注重调整某一类经济结构,而忽视了不同经济结构之间的关联。二是,忽视了调结构举措与稳定政策、增长政策等各类政策之间的协调配合。例如,关于总需求结构失衡问题,既与收入分配结构失衡导致的居民消费低迷有关,也与供给结构失衡导致的投资对增长贡献率过高而TFP和人力资本对增长率贡献过低有关。如果只关注总需求结构,而忽视了背后的收入分配结构和供给结构失衡问题,将很难彻底解决总需求结构失衡问题。

再者,在调整总需求结构的过程中,投资占比降低会带来经济增速的放缓,需要使用货币政策和财政政策进行短期逆周期调节以应对调结构所带来的经济下行压力,同时还需要使用增长政策为经济注入长期增长动力。如果没有货币政策、财政政策和增长政策的配合,总需求结构的调整步伐将会受到限制,难以顺利推进。

基于上述考虑,笔者认为,要想有效落实结构政策,不能将各类经济结构割裂开来分别对待,更不能就结构政策谈结构政策,需要从更宽广的视野入手,加强结构政策与稳定政策和增长政策的协调配合。中国人民大学陈彦斌教授于2020年11月份首次提出了宏观政策“三策合一”新理论框架,将结构政策与稳定政策和增长政策纳入同一理论框架,从而在理论层面将结构政策的重要性提到了新的高度。

根据宏观政策“三策合一”新理论框架,通过将结构政策与稳定政策、增长政策有机结合起来,并明确各类政策的切入点与核心抓手,有助于形成统一合力,从而提高宏观调控的整体效率。陈彦斌教授及其团队利用宏观政策“三策合一”新理论框架对潜在增速下滑、供给侧结构性改革与需求侧管理的落实、老龄化对经济的影响与应对策略等多个重大经济问题进行了深入剖析,提出了应对国内外复杂经济格局从而更好地实现第二个百年奋斗目标的新思路。

下一步,不管是政策制定层面,还是学术研究层面,都需要更加重视结构政策的重要性。一是,要更加明确结构政策不只是供给侧改革等结构性改革,也不只是结构性货币政策工具,而应该在更大范围内使用结构政策来优化经济结构,包括总需求结构、供给结构、债务结构、收入分配结构、产业结构等诸多方面。二是,要更加重视结构政策与稳定政策和增长政策的协调配合。基于宏观政策“三策合一”的新理论框架,加强各部门与各类政策之间的协调配合,从而提高宏观调控的整体效率。

(作者系中国社会科学院经济研究所副编审)

 

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